EL PODER DEL PUEBLO (Ensayo del Catedrático Walter Antillón)

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Walter Antillón

En Costa Rica hablamos mucho de democracia, casi siempre para aludir con cierto orgullo a una tradición de relativa tranquilidad y sosiego en el relevo periódico de las magistraturas supremas. Y no hay duda de que esa transición regular y ordenada del poder es algo positivo y comparativamente mejor a lo que ocurre en otros países; pero nos ha inclinado a adoptar un punto de vista muy superficial de aquella noción. Sin embargo estimo que a partir de la reforma constitucional de 2003, resulta inaplazable un debate serio y profundo acerca de la democracia en nuestro País, tanto en sentido formal como sustancial. Las líneas que siguen quieren invitar a ese debate.

En efecto, antes de la reforma publicada en La Gaceta Nº146 del 31 de julio de 2003, el primer apartado del artículo 9 de la Constituciòn Política de Costa Rica decía lo siguiente:

“El gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.”

Ahora bien, en virtud de la mencionada reforma, el citado apartado primero del artículo 9 constitucional quedó redactado así:

“El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.” (las negritas y el subrayado son míos)

Una exégesis del nuevo texto nos sugiere las siguientes observaciones:

a) En primer lugar, se atribuye al gobierno de la República un carácter participativo, lo cual, en contraste con el carácter representativo que ha ostentado tradicionalmente, viene a significar que la soberanía del pueblo no se manifiesta sólo mediante los conocidos órganos de representación: el presidente, los diputados, los munícipes, los alcaldes; sino que dicha soberanía popular puede ser ejercida directamente, esto es, en la forma de una participación popular directa.

b) En segundo lugar, y como correlato de lo dicho antes, se dispone que el Pueblo ejerce el gobierno de la República y que, además, también lo ejercen los tres bien conocidos órganos de poder llamados legislativo, ejecutivo y judicial. Atención con ese texto: en estricta lógica democrática atribuye en primer término la potestad de gobernar directamente la República al Pueblo costarricense; y en un segundo término dispone la clásica atribución de potestad a tres órganos del aparato estatal, dos de ellos obviamente porque ostentan la representación directa e inmediata del Pueblo, mientras que el tercero lo haría de manera mediata, por así decirlo.

1. Como se ve, con esta reforma estamos, ni más ni menos, bajo un verdadero cataclismo constitucional de 9 grados en la escala Richter. ¿Cómo no se lanzaron las campanas al vuelo? ¿Cómo no hubo festejos populares los días 1º de julio de cada año, siendo esa la fecha de promulgación de la Ley 8364 que sancionó semejante cambio en el equilibrio de poder del Estado costarricense?

2. Porque si repasamos la historia política de Costa Rica podemos afirmar que nunca hubo una modificación constitucional más revolucionaria que ésta desde nuestra Independencia en 1821. En las llamadas democracias representativas, como ha sido la nuestra y, en general, las de los pueblos latinoamericanos, éstos recuerdan la figura del gigante maniatado, que sólo goza de la efímera libertad de votar un día cada cierto número de años para elegir a sus representantes de una lista preparada de antemano por las cúpulas políticas; y el resto del tiempo, de nuevo prisionero, sólo puede presenciar impotente la manera, generalmente desgraciada, en que dichos representantes ejercen el gobierno (o el desgobierno) de la Repùblica. En eso consistía la democracia.

3. Pero resulta que en 2003 nuestra Carta, norma fundamental del Estado, atribuye al Pueblo costarricense el poder de gobernar directamente, sin intermediarios: y se lo atribuye con carácter supremo, en su condición de soberano que le reconocen los artículos 2, 3 y 4 de la misma Constitución. De tal manera, bien podemos sostener que ese poder del Pueblo es el mayor jurídicamente concebible, y no conoce igual dentro del Estado. Entonces, en la operación de jerarquizar el poder dentro del cuadro organizacional del Estado, el poder de gobernar del Pueblo soberano debe ser colocado por encima de las llamadas potestades legislativa, ejecutiva y judicial, que antes de la citada reforma ostentaban la condición de 'supremos poderes'.

4. Me atrevo a pensar que, al cabo de una larga evolución desde sus orígenes medievales, ésta que venimos mentando atrás es la configuración más plena del concepto de soberanía popular. La praxis griega y latina del poder del demos y de la plebe había servido de base a autores como Bartolo y Marsilio para teorizar sobre los derechos naturales de la comunidad ciudadana como límite a la soberanía del monarca. Pero no fue sino hasta Althusius y posteriormente Rousseau que se habló de la soberanía del pueblo como la verdadera soberanía, en contraposición con la falsa, que se atribuyó por siglos a los reyes.

5. La soberanía del Pueblo es inherente a la innata dignidad de cada una de las personas que lo componen; y consiste en la capacidad y la posibilidad de tomar las decisiones supremas en relación con los asuntos del Estado. De manera que lo único que el poder soberano del Pueblo no puede sobrepujar dentro del ámbito de su competencia es el cerco de los derechos fundamentales de cada persona, porque la dignidad de cada persona se compone precisamente de aquellos derechos (confr. Luigi Ferrajoli: Principia Iuris. 2. Teoría de la democracia; Bari, 2007; pág. 9 y sigtes.).

6. Fuera de esa limitación, el poder del Pueblo alcanza para cambiar la propia Constitución del Estado y todas sus fuentes normativas, salvo las que provengan de los acuerdos pactados con otros pueblos igualmente soberanos. De lo cual se sigue que el poder del Pueblo no está limitado a ciertas formas de ejercicio prescritas en la Constitución, como creen algunos. Los pueblos deben tener clara conciencia de que pueden autoconvocarse para promulgar nuevas formas de ejercicio de su poder, cambiando para ello las reglas constitucionales que haga falta cambiar.

7. Ahora bien ¿cómo se compagina esta nueva forma de ejercicio directo del gobierno del Estado por parte del Pueblo con la democracia representativa tradicional? ¿Son compatibles? ¿De qué manera?

Empecemos por el principio: tal como lo advertía Rousseau (Contrato Social; Libro III, Capítulo XV) y la historia lo muestra a cada paso a los que quieran verlo, la llamada democracia representativa no califica como auténtica democracia: no ha sido más que una apariencia bajo la cual han gobernado las oligarquías, usando mecanismos que nos han vendido como si constituyeran la única democracia posible. Y fue para eso que la exigencia del sistema representativo se generalizó en los círculos de la intelectualidad orgánica del Estado liberal (y también porque era cómodo y funcional); pero dicho sistema tenía un vicio oculto, insalvable, que sin embargo tardamos siglos en advertir: no era democracia.

No era democracia en el sentido estricto del término, sino a lo más en un sentido traslaticio; pero es cierto que a la altura de los siglos XVIII y XIX aparecía como un plausible sustituto de las desprestigiadas monarquías; y en lo que atañe a la angustiosa perspectiva latinoamericana que se abre con la independencia y se mantiene prácticamente hasta la fecha, la democracia representativa lucía como la alternativa ideal en contraste con las sangrientas dictaduras que nos afligieron en el pasado y nos acechan todavía.

Las instituciones de la democracia representativa, encarnadas primero en la Constitución de Estados Unidos, y de la francesa de 1791, fueron el fruto de ideas conservadoras de la Ilustración (Montesquieu) que desconfiaban de la capacidad de los pueblos de asumir un papel principal en el gobierno del Estado; y aunque en principio se proclamaba la soberanía del pueblo, su adopción se facilitó con vista en las obvias dificultades materiales del Soberano para manifestar su voluntad. De modo que en la coyuntura aquellas instituciones fueron concebidas en la forma de órganos y funciones expresivas de la voluntad popular, aunque lo fueran sólo indirectamente. Sin embargo, andando el tiempo, terminaron por suplantarla: elegidos para servir, los 'representantes' terminaron por dominar.

Por lo demás, con respecto a la alegada imposibilidad técnica de conocer la voluntad de un pueblo de manera rápida y segura, hoy sabemos que aquellas dificultades existentes en el pasado para que los pueblos soberanos se expresen de forma clara y oportuna, que por mucho tiempo parecieron insuperables, eran puramente históricas; y que actualmente podrían ser allanadas a base de cultura cívica, organización y tecnología.

8. Y así fue como, alimentando durante casi dos siglos el mito de la 'imposibilidad técnica' de la democracia directa, en la cultura política de Occidente, ahora globalizada, las oligarquías pudieron eclipsar la noción de democracia directa, o lograron descalificarla como no deseable, o como quimérica; y de ese modo esas oligarquías y sus intelectuales orgánicos consiguieron que por largo tiempo el relativo espacio conceptual lo ocupara totalmente la noción de democracia representativa, sobrentendida como 'la democracia' a secas; y prestigiada por la manida frase de Churchill: “la democracia (representativa) es el peor sistema de gobierno, si excluímos a todos los demás” (el escamoteo y trastrueque de los términos puede verse en un libro reciente: Larry Diamond – Mark Plattner: El resurgimiento global de la democracia; Unam, México, 1996).

La democracia representativa es la niña mimada de las oligarquías inteligentes precisamente porque a ellas les asegura el poder ... y al pueblo la ilusión. Porque al facilitar que el pueblo vote, asegura que la élite gobierne sin trabas.

En la base de esa patraña colosal continúa gravitando la recordada concepción “tutelar” que las cúpulas gobernantes tienen de la democracia, según la cual el pueblo es un gigante díscolo, eternamente niño, que necesita ser guiado, controlado y adormecido por obra de una minoría ilustrada, bajo riesgo de graves daños a la salud de la res-pública. Y el presente nos muestra que los deplorables resultados de la operacionalización de ese prejuicio, alegremente aceptados por la minoría, son el desinterés, la desmovilización y el abstencionismo crónico de los pueblos que vienen acompañando de siempre a la democracia representativa. Desinterés, desmovilización y abstencionismo que, sin embargo, no han sido óbice para que muchos presidentes (incluidos los de Estados Unidos) gobiernen durante cuatro o más años con base en un apoyo inicial abstracto que, en términos reales, no representó más del quince al veinte por ciento del electorado; ni impidió que en la mayoría de los casos continuaran gobernando a pesar de un abrumadoramente manifiesto rechazo popular.

Sin embargo, en contraste con la evidencia de una tan menguada legitimación, la arrogancia y la amnesia que subyacen en aquella concepción oligárquica no tienen límites. De manera que tenemos que, según estos señores, el pueblo es ignorante e impulsivo, incapaz de gobernar; pero veamos: ¿quiénes han arrastrado y siguen arrastrando al Mundo a las funestas agresiones, usurpaciones, guerras y estragos naturales que lo tienen al borde del abismo? ¿Quiénes, para lograr sus alevosías, abusaron de los impuestos y de la deuda pública, pisotearon las normas presupuestarias, acabaron con la economìa de regiones enteras? ¿Han sido los pueblos de la Tierra los autores de esos crímenes? Son nombres de pueblos los nombres de Napoleón, Teodoro Roosevelt, Mussolini, Hitler, Reagan, Bush, Chenney, Runsfeld, Blair, Obama y demás depredadores? ¿Son los pueblos los que a lo largo de la Historia vienen dando constantes muestras de insensatez, insensibilidad y crueldad extrema? ¿Quién ha otorgado a las élites nacionales o internacionales, cuyo norte es el propio enriquecimiento a toda costa, la autoridad moral para erigirse en tutoras del pueblo soberano?

De modo que, por el contrario, frente a este panorama debemos afirmar resueltamente que los pueblos pueden disponer en todo tiempo de la potestad de remover los límites que les han colocado en las constituciones sus oficiosos valedores; y deben disponer sin ninguna traba de los medios instrumentales para hacerlo.

Así como los vampiros de la leyenda no soportan la luz del día, las oligarquías no pueden soportar ni siquiera la idea de la democracia directa; es decir, la idea de lo que es, en rigor, la auténtica democracia: la que les pide cuentas; la que revoca los mandatos mal habidos o mal desempeñados; la que los hará tributar en la medida justa; la que permitirá al fin oír la voz de los portadores de las necesidades humanas esenciales; la que otorgará a estas necesidades el rango que merecen.

9.- Resumiendo las consecuencias de lo dicho hasta aquí, sería fruto de una interpretación indebidamente limitativa del poder popular entender, por ejemplo, que el artículo 9 de nuestra Constitución autoriza sólo el referendum y la iniciativa legislativa que fueron desarrollados en los artículos 105 y 123 ibídem; y lo sería porque no son éstos el fundamento de aquél, sino a la inversa.

Porque lo cierto es que el “Gobierno de la República” concebido en el susodicho artículo 9 y atribuido en primer lugar al Pueblo, abarca implícitamente otras muchas potestades, como por ejemplo la de celebrar el referendum revocatorio de cualesquiera cargos de elección popular previstos en el texto constitucional. La doctrina del Derecho público moderno ha desarrollado el concepto de 'poderes implícitos' en relación con órganos tradicionales como el gobierno y el parlamento; se impone ahora la tarea de aplicar dicho concepto, a fortiori, a propósito de la potestad del Pueblo de gobernar la República consagrado en el artículo 9 constitucional.

Sobre ese particular no esta de más echar una mirada a lo que ha estado pasando en Islandia en los últimos años: en el 2009, ante la quiebra del Estado ocasionada por la expeculación financiera, un movimiento popular provoca la dimisión del Primer Ministro y su Gabinete; en 2010 la protesta ciudadana obliga al Presidente a vetar la ley que pretendía que el pueblo pagara la deuda externa; y en 2011 un referendum consultivo con el 93% de aprobación decreta el no pago de la misma, responsabilizando de ella a los banqueros y a los políticos, contra los cuales se ha emitido orden de captura internacional (pues, siguiendo su costumbre, habían huído en estampida). Seguidamente, Asambleas populares celebradas en todo el país deciden la convocatoria a una Constituyente para la promulgación de una nueva Carta, informada en las “líneas guía” producidas por consenso en dichas asambleas comunitarias.

Para no hablar de los levantamientos populares que han tenido lugar en el Cercano Oriente (incluyendo Israel), en España, Reino Unido, Francia, Chile, etc. Los pueblos están despertando.

Concluyo esta sección invocando un trozo del pensamiento que el profesor Luigi Ferrajoli dedicó al fenómeno de las manifestaciones populares en su libro DERECHO Y RAZÓN. TEORÍA DEL GARANTISMO PENAL:

"…las luchas por los derechos no son solamente una garantía de efectividad de la democracia. SON, ELLAS MISMAS, UNA FORMA DE DEMOCRACIA POLITICA, paralela a la forma institucional y representativa. Precisamente, constituyendo esas luchas la práctica organizada y colectiva de los derechos de libertad, realizan en cada caso formas de poder o, si se quiere, de contrapoder social, bajo la forma de democracia directa. Es cierto que las libertades, incluso cuando son ejercidas individualmente, equivalen siempre a formas de contrapoder. Pero sólo si son ejercidas colectivamente dan vida a contrapoderes sociales basados en la directa e igual participación de sus titulares, y por ello dotados de fuerza de presión, de negociación y de control capaces no sólo de orientar a los poderes institucionales hacia la satisfacción de los derechos reclamados, sino también de impedir sus degeneraciones autoritarias. Sin esa fuerza social externa al sistema político, ningún poder institucional puede quedar, por mucho tiempo, inmune a las tentaciones y degeneraciones autoritarias…" (Laterza, Bari,1990, pág. 992).

10.- ¿Significa lo anterior que la actual Constitución de Costa Rica preconiza la desaparición de los órganos de democracia representativa?

Obviamente no. Está muy claro que la Constitución proclama la potestad del Pueblo de gobernar directamente; pero también afirma la existencia de los órganos de representación popular y define sus funciones, que siguen siendo vitales para la existencia y la salud de la República: los tradicionales 'poderes supremos' ya no son supremos en Costa Rica, porque ahora lo es manifiestamente el poder del Pueblo; pero las competencias que la Carta les atribuye son imprescindibles para el gobierno del Estado, tal como es entendido tradicionalmente. Lo nuevo consiste, entre otras cosas, en el cambio apuntado por la reforma en la posición del Pueblo, que pasaría de su condición pasiva de gobernado, administrado, etc., en la que lo tenía sumido una normativa reticente y una exégesis conservadora, a una situación privilegiada absolutamente congruente con su condición de soberano.

11. La praxis del ejercicio del poder del Pueblo consagrado en el artículo 9 nos irá indicando la existencia, características y límites de otras potestades inherentes; pero desde ahora se pueden vislumbrar algunos particularmente importantes que enumeraré y explicaré brevemente a título de ejemplo:

La creación de los inspectorados del Pueblo, por el Pueblo y para el Pueblo por lo menos en aquellos aspectos de la administración pública que presentan mayor urgencia;

La ampliación de la Defensoría de los Habitantes, para que su trabajo alcance más efectividad;

La profundización y agilización de las instituciones de consulta popular, a fin de que los poderes instituidos no puedan manipularlas o vanificarlas. Veamos:

a) Los 'Inspectorados' del Pueblo deben ser constituidos por decisión libre y directa de las comunidades, en los casos de ostensible deficiencia u obsolescencia de las administraciones públicas centrales o locales en la prestación de un servicio esencial; y su función no es sustituir a la oficina o al burócrata legalmente competente en la prestación del servicio, sino pedirle cuentas, ponerlo en manos de los tribunales y, en los casos de órganos de elección popular, iniciar los trámites para la celebración del referendum revocatorio.

b) Me parece evidente que, en materia ambiental, ya el Pueblo costarricense se ha adelantado en la formación espontánea de sendos inspectorados. Hace falta fijar y generalizar esa experiencia para que su funcionamiento sea más seguro y eficaz. En particular me parece urgente un inspectorado nacional relacionado con el agua, que acose a las instituciones reluctantes al reconocimiento del derecho humano al agua, con todas las consecuencias que ello implica.

c) Pero también es urgente un inspectorado para la educación democrática de los habitantes, que detecte y controle las terribles deficiencias e inepcias que han conducido a la deformación de los ideales de la juventud, a su torpe egoísmo e irresponsabilidad en relación con su comunidad, con su País y con el Mundo. Y esto vale para materias tan delicadas como la seguridad de las personas, la ejecución y mantenimiento de las obras públicas, etc.

d) La Defensoría de los Habitantes debe ser concebida como el antiguo Tribunado de la Plebe de los romanos: un contrapoder que vele por los intereses de los más necesitados, sin ataduras ni condicionamientos de parte de aquellos órganos que, precisamente, son los que deben ser vigilados y controlados. Los titulares de la Defensoría tendrían que ser electos popularmente, de una lista de ciudadanos calificados por sus eminentes servicios a la comunidad; y sus dictámenes, sin pretender sustituir a la administración activa, deben pesar lo bastante como para escarmentar a la burocracia más encallecida.

e) En cuanto a los órganos de consulta popular, a pesar de su reciente aparición necesitan ya de una cirugía mayor. En primer lugar hay que distinguir entre el 'plebiscito', instrumento històricamente utilizado por los caudillos para respaldar sus decisiones (al que la doctrina mira con justificada desconfianza) y el 'referendum', instrumento exclusivamente popular que, por lo tanto, debe estar fuera del alcance de las manos de los poderes constituidos. Desafortunadamente la reforma del artículo 105 de la Constitución y la respectiva ley los confunden, permitiendo aberraciones del tamaño de la campaña para el Referendum de 2007 sobre el TLC, donde Presidente, Ministros, Diputados, el empresariado nacional, toda la prensa y hasta la Embajada y el Departamento de Comercio del Gobierno de los Estados Unidos intervinieron con todos sus recursos (como ha quedado evidenciado por los documentos de Wikileaks) para torcer el brazo del Pueblo costarricense, ante la impávida neutralidad del Tribunal Supremo de Elecciones.

f) Y también hay que cambiar la llamada 'Iniciativa Popular', porque sólo en una mente muy antidemocrática cabe dar el mismo valor a la firma de un solo diputado que a las de los ciudadanos que representen cinco por ciento del padrón electoral (artículo 123 de la Constitución). Si por ejemplo los ciudadanos empadronados fueran 3 millones, para los efectos de la iniciativa popular, las firmas de ciento cincuenta mil ciudadanos (con las enormes dificultades humanas y financieras que cuesta superar para conseguirlas) tendría el mismo valor que la de un solo diputado cómodamente instalado en su oficina. ¿Qué tal?

g) Sin embargo cabe preguntarse ¿con cual cacao vamos a hacer todo ese chocolate? Porque, para que la praxis del ejercicio del poder del Pueblo se desarrolle, hace falta nada más (y nada menos!) que la gente adquiera conciencia de su papel central en el gobierno del Estado.

h) Allí es donde reside, en realidad, el problema fundamental, porque lo cierto es que, mientras no se produzca este ascenso de la conciencia colectiva, todo seguirá igual, y la reforma del artículo 9 no pasará de ser un cambio tipográfico. Es así: pero esto no puede llevarnos a afirmar que en Costa Rica no ha pasado nada: con el cambio de redacción del artículo 9 constitucional algo ha empezado a moverse: hay una brizna de hierba seca que ha comenzado a arder y que, si la ayudamos, puede llenar el País de ardor cívico como nunca antes se vió.

i) ¿Por dónde empezar? Creo que el primer paso, aparentemente modesto, sería preocuparse de que las numerosas ediciones de la Constitución Política que circulan en aulas, librerías y biblioteca contengan las reformas al día, y en primer lugar la que estamos tratando. Porque lo cierto es que he visto algunas ediciones recientes, provistas de introducciones muy eruditas que, sorprendentemente, conservan el texto viejo del artículo 9; lo cual sirve de paso para medir el grado de adormecimiento que cunde en el foro a propósito de las grandes cuestiones constitucionales del Estado moderno.

j) Sigamos ahora con las Facultades de Derecho. El año pasado estuve indagando en la Universidad de Costa Rica, mater et magistra, sobre el tratamiento que los profesores de Derecho Constitucional daban a la comentada reforma; y resultó que los programas siguen siendo los mismos de antes: parece que los ejemplares de la Constitución consultados por los profesores son antiguos, o que compraron las ediciones omisas, porque estos señores le pasan por encima al artículo 9 como si nada hubiera ocurrido; cuando, según mi ya expuesta opinión, el cambio merece que se trasmuten el orden y el contenido del programa de, por lo menos, todo el primer semestre.

k) Es preciso acudir también al Colegio de Abogados, porque es evidente que esta reforma del artículo 9 de la Constitución merece al menos un Congreso Nacional. Y hay que tocar las puertas de las Municipalidades; interesar a los sindicatos y a las organizaciones ambientales y campesinas, etc.

Es preciso, en fin, sumarse a la lucha, durísima y de magros resultados, de los que tratan de incitar y desarrollar la conciencia democrática y solidaria del Pueblo. Es un trabajo que modestamente propongo a nuestra joven Red Costarricense para el Constitucionalismo Democrático y a los colegas de buena voluntad que quieran participar. Y creo que no tenemos alternativa, porque la Humanidad no estará a salvo mientras no esté dispuesta a reconocer y respaldar con hechos toda la dignidad que atesora el más insignificante y abyecto de sus miembros.

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